"מרכזי החזרה" שיופעלו בארץ שלישית ויקלטו מבקשי מקלט שבקשותיהם נדחו, מונחים כעת על סדר היום בדנמרק – שמנסה לקדם את העניין ברמת אירופית. ואולם מומחים טוענים כי מגבלות משפטיות יקשו על יישום הרעיון, ובאמנסטי מזהירים: המרכזים עלולים להפוך ל"חורים שחורים" של זכויות אדם
פורסם ב"הארץ": חמש מדינות באירופה החליטו להילחם בהגירה – באמצעות כלי שנוי במחלוקת – אירופה – הארץ
בניגוד לשכנתה הגדולה שוודיה, שבמשך עשרות שנים קיבלה מאות אלפי מבקשי מקלט מכל העולם, דנמרק מנהלת מאז תחילת שנות האלפיים מדיניות הגירה מחמירה, שבהדרגה נעשית מחמירה יותר. ממשלותיה האחרונות, הן מהימין הן מהשמאל, הקשיחו את הכללים הנוגעים לבקשות מקלט, לאיחוד משפחות ולתושבות קבע, ובד בבד הפכו את החזרת מבקשי מקלט שבקשתם לא אושרה למרכיב מרכזי במדיניות ההגירה שלהן. המגמה הואצה לאחר משבר הפליטים של 2015. מבקשי מקלט רבים קיבלו מעמד זמני בלבד, מתוך ציפייה שיחזרו לארצותיהם כאשר התנאים יאפשרו זאת, ואילו מבקשי מקלט שבקשותיהם נדחו הועברו למרכזי יציאה מיוחדים, בתנאים שנועדו לעודד אותם לעזוב. מ־2018 אמרה ממשלת דנמרק במפורש כי מדיניותה דוגלת במעבר "מאינטגרציה לשהייה זמנית, עצמאות כלכלית וחזרה".
אחד הכלים שדנמרק בוחנת בשנים האחרונות כדי להפוך את המדיניות הזאת ליעילה יותר הוא "מרכזי החזרה" (Return Hubs): במקום להשאיר במרכזי יציאה דניים מבקשי מקלט שבקשותיהם נדחו וזרים אחרים בלא זכות חוקית להישאר במדינה – היא מעוניינת באפשרות להעביר את מקצתם למרכזים במדינות שלישיות מחוץ לאיחוד האירופי. בעת האחרונה קידמה דנמרק את הרעיון ברמה האירופית, וכעת היא פועלת עם גרמניה, הולנד, אוסטריה ויוון במסגרת קבוצה של חמש מדינות המבקשת לחתום הסכמים עם מדינות שלישיות שיאפשרו להקים אצלן מרכזים כאלה.
נציגים מחמש המדינות נפגשו החודש בדנמרק, ומפגש נוסף מתוכנן שוב בסופו במינכן כדי להמשיך בדיונים בעניין. זאת לאחר שביוני אישר הפרלמנט האירופי רפורמה במדיניות ההגירה שנועדה להאיץ גירושים ולאפשר למדינות החברות להקים מרכזים מחוץ לאיחוד.
"לאזרחים זרים השוהים בדנמרק בלא מעמד חוקי אין מקום בדנמרק", אמר שר ההגירה והאינטגרציה במדינה, מורטן בודסקוב, באימייל ל"הארץ". "לכן הקמת מרכזי החזרה מחוץ לאיחוד האירופי היא בעדיפות עליונה מבחינת הממשלה". בודסקוב הוסיף לצד כמה מבעלות בריתה הקרובות, דנמרק כעת "קרובה יותר מתמיד להפיכת מרכזי החזרה כאלה למציאות. אני מצפה שנוכל להתחיל בקרוב מאוד בדיונים קונקרטיים עם מדינות שותפות פוטנציאליות. אנחנו פועלים כדי שלאורך השנה הבאה נוכל להקים את מרכז ההחזרה הראשון מחוץ לאיחוד האירופי, בשיתוף פעולה הדוק עם מדינות שותפות ובתנאים הוגנים ושוויוניים".
על השאלה לאילו מדינות תוכל דנמרק לשלוח את מבקשי המקלט שבקשותיהם נדחו ומה יהיו התנאים במרכזי ההחזרה, השיב השר: "זה תהליך דיפלומטי מורכב, וחיוני לחלוטין שתישמר סודיות בין מדינות האיחוד האירופי ובין המדינות השותפות הפוטנציאליות לאורך כל אורכו. לכן בשלב זה איני יכול לומר דבר נוסף על מדינות שותפות אפשריות".
בדנמרק שוהים כיום כ־2,500 מבקשי מקלט שבקשותיהם עדיין נבחנות. כ־500 מתוכם הם אזרחים סורים שהטיפול בהם הוקפא לאחר נפילת משטר אסד וכעת הוא מתחדש. בנוסף, 347 מהגרים שהוחלט שלא לאשר את בקשתם מחכים כעת להרחקה – כ־26% מהם איראנים, 23% רוסים, 23% סורים ו־21% חסרי אזרחות, ובהם פלסטינים. השאר הם אפגנים, טורקים, אלג'יראים, סומלים עיראקים ואחרים. במרכזי ההחזרה עצמם שוהים כמה מאות בני אדם – ובהם גם מבקשי מקלט שנדחו וכאלה שהורחקו בשל הרשעות בפלילים.
אחד מהם הוא פואד אחמדינג'אד, כורדי בן 34 מאיראן שבא לדנמרק לפני כעשר שנים ובקשתו למקלט נדחתה. על פי האתר TV Midtvest, הוא מתגורר במרכז החזרה בדנמרק מאז שנת 2018. הוא אינו רשאי לעבוד, אך מותר לו לצאת מהמרכז ולנסוע למקומות אחרים – כפוף לחובת התייצבות. קודם לכן הוא לא עמד בה באופן עקבי ולכן הוא גם נכלא לפחות שלוש פעמים. לדבריו, אביו נהרג בידי אנשי המשטר האיראני כשהוא היה תינוק, ואחיו הבכור ישב 16 חודשים בכלא באיראן וסבל מעינויים. הוא אומר כי הוא חושש שאם יחזור לאיראן יהיה גורלו דומה לזה של אחיו, ואף על פי שהוא רוצה לחזור למשפחתו, הוא אינו מוכן לעשות זאת כל עוד המשטר הנוכחי עומד על כנו. "אם המשטר ייפול ויהיה שלטון חדש, אחזור לאיראן", הוא אמר לאתר.
ויש עוד רבים כמוהו. ב־2025 הוחזרו מהמדינה כ־250 מבקשי מקלט שבקשותיהם נדחו, אך בפועל היה מספר המגורשים גבוה בהרבה – כ־2,600. היו שגורשו בשל הרשעות בפלילים, והיו שבגלל החלטות מנהליות או תקנת דבלין (שליחה למדינה אחרת באירופה, ד.ס).
על פי הלשכה הסטטיסטית של האיחוד האירופי (יורוסטט), בשנת 2025 סורבה כניסתם של 132,600 אזרחי מדינות לא אירופיות לאיחוד האירופי בגבולותיו החיצוניים – עלייה של 7.1% לעומת 2024. במשך השנה נמצאו 719,395 שוהים לא חוקיים במדינות האיחוד – ירידה של 21.7% לעומת 918,525 ב־2024. בד בבד קיבלו 491,950 בני אדם הוראה לעזוב מדינה באיחוד האירופי, אך רק 135,460 הוחזרו בפועל למדינה שלישית בעקבות הוראת עזיבה – מספר השווה לכ־27.5% ממספר הוראות העזיבה שניתנו באותה שנה.
קשה לצפות מה יעלה בגורלם של אלה שיוחזרו למדינה שלישית – אם אכן יצא המהלך לפועל – שכן חמש המדינות שהסכימו על העקרונות לא פרסמו מודל מפורט ליישומם. עם זאת הן מתחייבות לפעול בהתאם לדין האירופי והבינלאומי. וממילא יש מי שעודנו ספקן לגבי התוכנית. ד"ר מארק קלאסן, מרצה במכון אירופה באוניברסיטת ליידן שבהולנד, אומר כי על פי החוק הקיים אי אפשר לבצע החזרה כפויה למדינה שלישית. תקנות ההחזרה החדשות של האיחוד האירופי, שצפויות לקבל אישור סופי ולהיכנס לתוקף באוקטובר, יאפשרו החזרות כאלה על בסיס הסכמים בין מדינה חברה באיחוד האירופי, או קבוצה של מדינות חברות, ובין מדינה שלישית.
מתוך כך, במקום החוק שעד כה התיר להחזיר אדם למדינת המוצא שלו או למדינה אחרת שיש לו קשר וזכות כניסה אליה – למעשה יורחב המושג "מדינת ההחזרה" גם למדינה שלישית שיש איתה הסכם, גם אם אין קשר קודם בינה ובין האדם המגורש. "זה הרעיון של מרכזי ההחזרה", הוא אומר, "בסיס משפטי חדש, במסגרת תקנות ההחזרה של האיחוד האירופי, לגירוש בני אדם למדינה שאינה מדינת מוצאם".
קלאסן, מומחה לדיני הגירה, מסביר כי "אחת הסיבות שהמחוקק האירופי והמדינות החברות רוצות באפשרות להחזיר מהגרים למדינה שלא באו ממנה, היא שמדיניות ההחזרה היא אחד התחומים הקשים ביותר בדיני ההגירה. זאת משום שהיא תלויה הן ביכולתה של המדינה לגרש אדם בפועל הן בנכונותו של המהגר לשתף פעולה. מכיוון שמהגרים מנסים להתנגד, קשה מאוד ליישם את הגירוש. נוסף על כך צריך להתמודד עם מדינות המוצא, שרבות מהן אינן משתפות פעולה עם הליכי ההחזרה; אינן מנפיקות מסמכים או מאפשרות כניסה, ולכן מדיניות ההחזרה נעשית קשה מאוד. מה שהרשויות מכנות 'שיעור ההחזרה' הוא נמוך יחסית. ברחבי האיחוד האירופי, רק כ־20 עד 25% ממספר הזרים שנדרשו לעזוב מוחזרים בפועל למדינה שמחוץ לאיחוד האירופי".
איזה תמריץ יש למדינות שלישיות פוטנציאליות לשתף פעולה עם מהלך כזה?
"זה כמובן הקושי העיקרי ברעיון הזה. מציאת מדינה שמוכנה לעשות זאת היא משימה קשה, משום שעקרון אי־ההחזרה (non–refoulement) מספק הגנה מוחלטת מפני החזרת אדם למדינה שבה הוא עלול להיות נתון לרדיפה או לפגיעה חמורה. לכן חמש המדינות החברות מחפשות מדינה שלישית שגם תהיה מוכנה לקבל את האנשים האלה וגם תיחשב בטוחה דיה לאפשר את הגנתם. המדינות השלישיות האפשריות יכולות להשתמש בהסכמתן כקלף מיקוח לשימוש בפוליטיקה הבינלאומית. מדינה שלישית יכולה לומר: 'אם אנחנו נעזור לכם בעניין הזה, אתם תעזרו לנו בעניין אחר'".
קלאסן מוסיף ומדגים: "מדינות באיחוד האירופי עלולות להפוך לתלויות בשיתוף הפעולה הזה, כפי שקרה קודם לכן עם ההסכם בין האיחוד האירופי לטורקיה. לאחר שנחתם ההסכם וטורקיה קיבלה מבקשי מקלט שהועברו אליה מיוון, על תקן מדינה שלישית בטוחה, היא איימה פעמים רבות להפסיק את שיתוף הפעולה והשתמשה בו מבחינה פוליטית. חוץ מקלף מיקוח, מדינה שלישית יכולה גם לעשות זאת פשוט בתמורה לכסף. למשל, כאשר בריטניה שקלה לשלוח מבקשי מקלט שהגיעו אליה בסירות, היא יזמה הסכם בינלאומי שלפיו הם יגורשו לרואנדה תמורת תשלום (התוכנית מ־2022 נבלמה בבית המשפט העליון בשל חששות מפני הפרת עקרון אי־ההחזרה, ולבסוף בוטלה ב־2024 בלי שהועבר ולו מבקש מקלט אחד בכפייה, ד.ס)".
אשר למדינות המנהלות משא ומתן עם דנמרק ועם המדינות האירופיות האחרות על הפיכתן למדינות שלישיות, אומר קלאסן: "לפני שהיוזמה הזאת הפכה ליוזמה משותפת עם ארבע המדינות האחרות, הולנד ניהלה שיחות עם אוגנדה שתהיה מדינת יעד. היו גם שמועות שהשיחות מתנהלות עם רואנדה. זה ממחיש את חולשת התוכנית, משום שברואנדה שולט אחד המשטרים האוטוקרטיים ביותר באפריקה, עם דיכוי פוליטי נרחב, ובית המשפט העליון בבריטניה כבר קבע שהיא אינה יכולה לספק ערבויות שהמגורשים יקבלו יחס הוגן בהתאם לסטנדרטים של זכויות האדם שנדרשים בבית המשפט העליון הבריטי".
ואכן, התוכניות להקמת מרכזי החזרה העלו ברחבי היבשת שאלות משפטיות ומעשיות קשות. מועצת הפליטים הדנית הזהירה כי מרכזי החזרה עלולים להפוך למקומות שקשה להבטיח בהם זכויות יסוד, והטילה ספק בשאלה אם מערכת יקרה של מרכזים בחו"ל אכן תגרום להחזרות שיהיו יעילות יותר. גם נציב זכויות האדם של מועצת אירופה – שאינה מוסד של האיחוד האירופי – מתח ביקורת על המהלך. הנציב, מייקל אופלהרטי, העלה חששות מפני מעצר שרירותי והתעללות, וקרא לפיקוח עצמאי, לערובות משפטיות מחייבות להגנה על זכויות האדם ולפיקוח שיפוטי ופרלמנטרי.
ארגון אמנסטי אינטרנשיונל אף טען כי המרכזים עלולים להפוך ל"חורים שחורים" של זכויות אדם, ובהם סכנות של מעצר ממושך או שרירותי, גישה לא מספקת לסעדים משפטיים והחזרה בכפייה של מהגרים למדינות שבהן הם עלולים להיות נתונים לרדיפה או לפגיעה חמורה. נציבות האו"ם לפליטים (UNHCR) נוקטת עמדה זהירה יותר ואינה דוחה את הרעיון לחלוטין: לדבריה, יש להשתמש במרכזי החזרה רק למהגרים שבקשות המקלט שלהם נדחו לאחר הליך מלא והוגן, כאשר החזרה ישירה אינה אפשרית בתוך פרק זמן סביר, ורק מתוך אמצעי זמני הכולל ערבויות משפטיות אפקטיביות.
"אני מאוד ספקן לגבי זה", אומר המומחה לדיני הגירה קלאסן, ומסביר כי האיחוד האירופי אינו מצליח אפילו ליישם מהלכים דומים בין מדינות אירופיות, ושיתוף פעולה עם מדינות אפריקאיות יהיה קשה בהרבה. הוא מציין העברת מהגרים בתוך אירופה בהתאם לאמנת דבלין, הקובעת כי המדינה שאחראית לבחינת בקשת המקלט היא בדרך כלל זו שדרכה נכנס מבקש המקלט לאיחוד האירופי. "איש אינו מועבר ליוון משום שליוון אין מערכת מתאימה לכך. מחוץ לאירופה זה יהיה כמובן מסובך בהרבה. כך שגם אם נחתום על אמנה שבה המדינה שעימה אנחנו משתפים פעולה אומרת שהיא תכבד את התחייבויותיה, בסופו של דבר הדבר ייבחן במקרים פרטניים. ואם אותה מדינה לא תוכל לספק ערבויות מספקות – הולנד, דנמרק ומדינות אחרות באיחוד האירופי ימצאו את עצמן בבית המשפט, מנסות לטעון שהמדינה הזאת בטוחה. לכן הצלחת התוכנית כולה תלויה בשאלה אם אכן תימצא המדינה הנכונה שמסוגלת לספק את הערבויות האלה. כבר אמרתי בצחוק שהתוכנית זקוקה למדינה כמו שווייץ או קנדה – שכמובן אינן מסוג המדינות שיסכימו לקבל מהגרים שאנחנו דחינו".
קלאסן מוסיף ואומר כי ככל שינסו שרים אירופים לזכות בפרסום כאילו גירשו יותר מהגרים באמצעות "הפתרון החדשני" הזה, כך יעלה המחיר. "גם אם אני מסתכל על זה מנקודת המבט של פיקוח על ההגירה ושל מערכת החזרה מתפקדת", הוא אומר, "יש למערכת הזאת כמה יתרונות, אבל במציאות מרכזי ההחזרה יעבדו באופן הטוב ביותר במסגרת מדיניות של מקל וגזר, שתעודד מספר גדול יותר של מועמדים לגירוש לחזור מרצונם למדינות מוצאם. כך יוכלו מרכזי ההחזרה, ולא לעיתים קרובות מדי, לשמש מוצא אחרון. אם מבקשים לגרש אלפים למדינת מרכז החזרה, יהיה למדינת היעד כוח מיקוח גדול בהרבה והיא תוכל לדרוש מחיר כספי ופוליטי גבוה יותר. לכן ככל שיציגו פוליטיקאים את מרכזי ההחזרה כאילו הם פתרון מוצלח שהגו, ולצורך הפרסום יצטלמו עם טיסת ההחזרה הראשונה, כך יעלה גם המחיר הפוליטי".
